Reflexiones desde lo estrictamente jurídico.

Política 21 de abril de 2020
Por: Dr. Fernando Peralta Nápoli
Fundamentación jurídica

Jesús María. Luego de escuchar la nota y leer el proyecto de declaración de Emergencia Económica, Financiera, Administrativa y Social,  presentado por el concejal (Simón) Zoldano,  quiero efectuar algunas reflexiones desde lo estrictamente jurídico, y con ello fundamentar por qué tal proyecto resulta manifiestamente inconstitucional e ilegal, por violar expresas disposiciones constitucionales como de la misma Ley N° 8102, norma superior a toda ordenanza, aplicable a los municipios que no han sancionado su respectiva Carta Orgánica Municipal; razones que -entre otras- darían lugar a su rechazo en el seno del Concejo Deliberante, lo que parecería improbable dado la mayoría con la que cuenta el Departamento Ejecutivo en el mencionado órgano legislativo.

 

1) La presentación del proyecto en sí ya merece observaciones, desde el momento que no se acompaña un detallado informe de la situación económico- financiera y administrativa del municipio que justifique la declaración de emergencia solicitada, lo que debió ser elaborado por la Secretaría de Hacienda de la Municipalidad; como asimismo del correspondiente dictamen de la Asesoría Letrada Municipal, en el que se expresen las razones por las cuales este proyecto se adecua al ordenamiento jurídico vigente, dado que es la Asesoría Letrada quien ejerce el control de legalidad de los actos de gobierno.

Por el contrario, el proyecto sólo consta de una breve fundamentación, paupérrima de razones por las que se justifique la declaración de emergencia, pues sólo hace mención a la cuestión sanitaria derivada de la pandemia producida por el COVID-19, pero ello no explica el porqué de la necesidad de declarar la Emergencia Económica, Financiera, Administrativa y Social.

Tampoco lo hacen los objetivos enunciados en el art. 5°, porque salvo lo referente al COVID-19, los demás son de ordinario propios de toda administración pública en tiempos de normalidad.

También debo mencionar la deficiente técnica legislativa utilizada, lo que en la aplicación de la norma puede aparejar confusiones o, implícitamente, habilitar a que el Departamento Ejecutivo vaya más allá de lo que ha sido la intención del legislador, cuestión ésta que el propio concejal reconoce al manifestar que este proyecto puede  malinterpretarse por la gente y dejando en la persona del Intendente cuál es la interpretación auténtica de la norma.

 

2) Yendo de lo general a la particular, cabe recordar que, entre los principios básicos del sistema republicano, se encuentra el de separación de poderes, más precisamente separación de funciones, en virtud del cual la organización del poder en nuestro Estado, en los tres niveles -nacional, provincial y municipal-, otorga distintas atribuciones a los diferentes órganos, es decir, todo un sistema de frenos y contrapesos para evitar los abusos que un único órgano podría cometer de contar él solo con todas las atribuciones.

 

3) Ciertamente, los estados de emergencia, como los conceptualizó la Corte, “derivan de acontecimientos extraordinarios, imprevisibles o bien inevitables con los recursos ordinarios, y que tienen una repercusión muy honda y extensa en la vida social, de suerte que demandan remedios también extraordinarios... -lo que conlleva- la necesidad imperiosa de establecer normas adecuadas para restablecer los intereses públicos afectados”.

Ahora bien, esas normas o medidas adecuadas, extraordinarias, deben enmarcarse dentro del ordenamiento jurídico vigente, caso contrario se estaría vulnerando el Estado de Derecho, por ende, lo primero que debe tener presente un legislador o autoridad que vaya a sancionar una norma de emergencia es que Estado de Emergencia no equivale a Estado de Facto.

Siguiendo las enseñanzas de Bidart Campos, la emergencia no autoriza por parte del gobierno -en este caso sería del Departamento Ejecutivo- el ejercicio de poderes que el ordenamiento jurídico no le ha concedido, ni siquiera por medio de una delegación expresa de las atribuciones que la Ley Orgánica Municipal le otorga, exclusivamente, al Concejo Deliberante y no al Departamento Ejecutivo, delegación que jurídicamente está vedada.

 

4) A título ejemplificativo, atribuciones tales como “la de disponer las ampliaciones y las reestructuraciones presupuestarias vigentes” -no se entiende bien qué quiere decir por falta de técnica legislativa y desconocimiento, quizás, de las reglas técnicas presupuestarias- en la práctica le abre el camino al D.E. para hacer con el Presupuesto lo que se le antoje, sin control previo alguno por parte del Concejo Deliberante, que sí se produciría si fuera el órgano legislativo quien realice las modificaciones presupuestarias que correspondan.(Art. 30, inc. 18 y ccs. de la Ley 8102).

Cabe acotar que esta discrecionalidad para modificar  alcanzaría a las partidas correspondientes al Tribunal de Cuentas y al Concejo Deliberante, dado que se encuentran integradas al Presupuesto General y en el proyecto no se hace ninguna distinción respecto de las mismas.

Otro ejemplo es el caso del Art. 8°, por el que se faculta al  Departamento Ejecutivo Municipal a efectuar toma de créditos bancarios o de cualquier otra naturaleza, con garantía de la coparticipación hasta un determinado porcentaje. ¿Créditos o Empréstitos? En qué condiciones, plazos, intereses, etc, etc. Es decir, se le otorga una “carta blanca” a una sola persona, el Intendente Municipal, para que contraiga obligaciones para el Municipio, con su sola discrecionalidad o arbitrariedad. (Art. 30, incs. 25 y 26 y ccs. Ley 8102), sin que el otro órgano del poder municipal -El Concejo Deliberante- pueda en tiempo oportuno intervenir.

Los Artículos 9° y 10°,  lisa y llanamente, convierten a las normas regulatorias del empleo público municipal en meros “objetos decorativos”, en concordancia con el Art. 18° al que me referiré más adelante.  Véase nada más el segundo párrafo del artículo 9°: “todos los agentes municipales, independientemente de las tareas que habitualmente desempeñen, podrán ser convocados con obligación de prestación de servicios, de acuerdo a los criterios dispuestos por el funcionario de la Secretaría de la cual dependan y de acuerdo a las necesidades que demande la situación de emergencia”.  En otras palabras, las horas extras se transforman en obligatorias, con la probabilidad de que no se las paguen, al tenor del art. 18°. (Art. 30, inc. 9 y 10 y ccs. Ley 8102.

El art. 18° del proyecto dispone “Suspéndase por el término de vigencia de la presente Ordenanza toda disposición municipal que se le oponga”. La cláusula debería enunciar, expresamente, cuáles son las ordenanzas que se le oponen a la futura ordenanza, pues de lo contrario queda sujeto a la interpretación y discrecionalidad de la autoridad de aplicación, es decir, el Departamento Ejecutivo Municipal, qué normas concretamente se oponen a dicha ordenanza, y así, vg. podría el D.E. considerar que el régimen de contrataciones se opone en determinados casos y optar por una compra directa en vez de una licitación o concurso público, con el proveedor o contratista que sea de la preferencia del D.E.; o como ya lo mencioné, si determinadas normas del Estatuto del Empleado Municipal, el Departamento Ejecutivo estima que se oponen a la ordenanza de emergencia, puede considerarlas que están suspendidas.

En síntesis, se le concede al Departamento Ejecutivo una atribución propia del órgano legislativo, en este caso, de poner en suspenso cualquier ordenanza municipal.

Por último, no puedo dejar de mencionar las atribuciones de naturaleza tributaria que se le pretenden delegar al Departamento Ejecutivo (Art. 30, inc. 18 y ccs. , Ley 8102) ; la desafectación y enajenación de bienes inmuebles; la revisión de los contratos vigentes, etc., etc., con las gravosas consecuencias patrimoniales que, eventualmente, podrían recaer sobre el patrimonio municipal.

 

5) Finalmente, cabe acotar que el Concejo Deliberante se encuentra en pleno funcionamiento y, además de las sesiones ordinarias, se pueden celebrar todas las sesiones especiales que sean necesarias para tratar aquellos proyectos que el D.E. necesita; y con ello permitir que el órgano legislativo ejerza las funciones legislativas y de control que por su naturaleza le corresponden.

Todo lo dicho en este apartado contiene un aditamento más y es que el D.E. cuenta con una mayoría de seis concejales, sobre un total de nueve, lo que significa que hasta tiene un quorum propio de 2/3 cuando la cuestión a tratar y a aprobar exija de esa mayoría agravada, como asimismo para su tratamiento sobre tablas.

En palabras más simples, que en el Concejo Deliberante le aprueben un proyecto rápidamente al Intendente actual es tan probable como que Messi haga un gol de penal sin arquero; entonces, ¿cuál es el sentido de cometer semejante torpeza de aprobar este proyecto?

Quedan otras consideraciones por agregar, pero exceden las posibilidades de hacerlo aquí, por su extensión.

 

6) Concluyendo: si la buena intención que se persigue es la eficiencia, celeridad y eficacia de la Administración Pública, es básico que estos principios sólo se cumplen dentro del marco del ordenamiento jurídico, lo que en este proyecto no se observa; pues de su texto -no de la intención del legislador, según el concejal Zoldano- surge con suma claridad que se trata de una concesión antijurídica de facultades al Departamento Ejecutivo, con la consecuente personalización y concentración del ejercicio del poder encarnada en el Intendente Municipal, expresión propia de la “democracia delegativa” de las que nos hablaba O’Donnell, de un muy bajo grado de institucionalidad, todo lo contrario a los objetivos que se dicen perseguir.

21-04-2020

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